本报记者 姜诗蔷 北京、呼和浩特报道
导读“以前我区是在银行间市场发行政府债券，主要针对银行。后来随着财政部发行政策的拓宽，开始试水交易所发债，寻求多元化的投资，在交易所市场也做了很多新品种的尝试。”谈到在交易所发债的经历，内蒙古财政厅相关人士仍然记忆犹新。
不久前，内蒙古自治区在上交所发行了20年期地方政府一般债券，由于这是首只20年期限地方债产品，也在市场引起了强烈关注。
连日来，21世纪经济报道记者为此，专门走访了内蒙古自治区、上海证券交易所等相关部门，了解这一项目推进的始末。
面对本报记者，尽管过去了几周，回忆起这次地方债的发行，内蒙古财政厅相关负责人依然难掩激动。
据内蒙古财政厅人士介绍，20年期项目债券的资金用途基本都是公益性的，包括教育、扶贫、普通工路等。“长期债的发行对防范和化解地方政府债务风险有利，期限长一些可以给经济发展一个爬坡喘息的机会。”
事实上，对于以往地方债的购买主力银行来说，长期债的吸引力并不大。因此，地方政府也急需新的交易对象。
“上交所前期调研中了解到保险资金对长久期、风险较低的利率债产品具有稳定需求，其中目前保险资金中，约有35%投资于债券，规模逾5万亿，偏好期限较长、安全性高、风险较低、收益率稳健的债券品种。而超长期限地方政府一般债券具备相关的特点优势，可以充分匹配险资超长期配置需求。”上交所相关人士对本报记者复盘首只超长期限地方政府一般债券的发行工作时表示。
地方政府看重“市场化”
据本报了解，内蒙古自治区是在河北省之后第二家在上交所发行地方政府债的省份，今年8月，内蒙古自治区在上交所发行了首只20年期地方政府一般债券。
该期债券发行规模为100亿元，发行利率为4.44%，较国债基准上浮12.6%，约50个BP。从市场表现来看，其认购倍数达3.09倍，90%以上都由保险机构认购。
其中证券公司合计投标189.3亿，为发行规模的1.89倍，中标金额50.5亿，为发行规模的50.5%，刷新了证券公司承销团单券承销纪录。
“今年8月22日，我区首只20年期地方政府债券在上交所顺利发行，投资者认购的倍数和发行价格进一步体现了市场化的特点。20年期地方政府债的发行背景是财政部根据各省需求对发行政策做出了相应调整，此前地方政府债券的期限结构是没有15年、20年期的。”前述内蒙古财政厅人士表示。
而在投资机构的引入上，地方政府也在上交所的协调下实现了机构类型的多元化。
回忆起与保险公司的接触，内蒙古财政厅有关人士给本报记者的评价也是十分顺利。
据其介绍，“财政部的地方政府债券发行政策是允许引进社保基金和保险机构的。通过前期与保险机构的对接，我们发现他们还是有很大需求的，所以很快实现了两方面的契合。”
当然，由于首单超长期限地方政府一般债券产品的特殊性，摆在机构面前的顾虑也不会小。
“20年期债券确实比较创新，保险机构类投资者对地方政府债券之前不是很了解，所以会有顾虑。比如20年期债券会使用在哪些项目上、后期怎么管理、信息披露能不能做到，这些问题在前期进行了充分沟通。”前述内蒙古财政厅人士告诉21世纪经济报道记者。
“调研中了解到，投资人主要关注的重点在于地方债收益率、项目收益自求平衡专项债的还款来源、市县项目的专项债是否由省级政府兜底偿付、城投债是否会二次置换为地方债等问题。”中信证券一位债券分析师向本报记者坦言。
前述内蒙古财政厅人士表示，“20年期债券的用途基本都是公益性的，包括教育、扶贫、普通公路等等，另外，还本付息是有保障的，地方政府首先严格按照地方政府债务管理相关规定执行，将债券本息列入预算管理，其次，建立了地方政府债务风险防控机制，这样就打消了投资者顾虑。”
交易所发力地方债市场
事实上，内蒙古自治区的案例只是当前市场情况的一个缩影，在财政部的政策推动下，地方债的发行在过去两个月迎来高峰。
数据显示，今年8月至9月，全市场共发行新增专项债1.06万亿元，远超前7个月发行量总和。其中9月份共发行新增专项债6375亿元，创下年内新高。
其背景是，今年8月财政部下发通知，要求加快专项债券发行进度，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。
值得注意的是，随着地方债发行提速，今年地方政府通过交易所发债的案例也进一步增长。
数据显示，截至2018年9月27日，上交所市场累计地方债公开发行规模达1.62万亿元，约占沪深市场的70%，占全市场公开发行部分的47.8%，占比同比增长了154%。
“对于发行人来说，交易所市场发行地方债拓宽了发行渠道，扩大了投资者群体，可以缓解发行压力；对于投资者来说，交易所市场能进行质押式回购，增强了投资地方债的流动性；对于承销商来说，交易所市场发行推动了地方债市场化，有助于地方债的承销业务。”中信建投证券一位债券承销部人士告诉21世纪经济报道记者。
据本报记者梳理，截至今年9月底，已有江西、云南、四川、江苏等30个地区在上交所完成70次地方债发行，其中今年首次在上交所发行的就有江苏、辽宁、甘肃、吉林等12个地区。
这个数据较2017年有了明显的提高。数据显示，2017年全年共有河北、山东、内蒙古等19个省（自治区、直辖市或计划单列市）在上交所完成34次地方债发行。整体发行规模约8800亿元，占公开发行地方债的27%。
“从发行数据来看，地方债在上交所发行有5个特点，一是市场化招标发行程度总体提高；二是证券公司参与度和作用明显提升；三是个人投资者可经证券公司代为投标而参与地方债；四是发行利率优势较为明显；五是地方债投资主体进一步多元化。”10月8日，上交所债券业务中心相关负责人在接受本报记者采访时表示。
其中，发行市场化的特点亦受到普遍关注。据该人士介绍，今年近90%的省市将投标利率上限由15%提高至20%以上，允许证券公司按照发行时的市场收益率自主投标，发行结果也初步体现了地区经济实力和信用等级的差别。
“在地方政府债券发行市场化方面，交易所发挥了先行作用。就内蒙古来说，我们一开始在上交所发行地方政府债券就执行财政部市场化发行要求，几次发行实践下来，价格接近于二级市场的预期。”内蒙古财政厅相关负责人告诉21世纪经济报道记者。
“对于交易所来说，地方债发行及托管金额的增加，提高了利率债券在交易所市场债券的占比，可以丰富交易所债券品种，改变信用债独大的格局。”申万宏源证券一位债券分析师在接受采访时表示。
“为保障地方债高效发行，上交所成立了地方债工作团队，配备专业人员，为地方财政部门提供涵盖承销团增补、发行文件修改与披露、发行前路演与推介、销售联络、发行保障等等多个环节的全流程发行服务。”前述上交所相关人士告诉本报记者。
机构入局“淘金”
值得注意的是，从发行结果来看，市场机构对地方债的热情持续高涨。譬如9月宁波市发行的90亿元政府债券，其全场认购倍数达到19.57倍，是今年以来上交所地方债全场认购倍数最高值。
“上交所地方债招标发行平均认购倍数超过5倍，同时券商参与增加了银行的投标压力，如果银行投标量小于发行规模，证券公司将取代银行成为定价的主导方，决定中标利率。”上交所债券业务中心相关负责人表示。
据本报记者了解，此前地方债99%由银行机构配置，而以今年在上交所发行的地方债为例，其中有约9%的部分由券商中标，除了券商自营投资地方债以外，70%以上投资需求来自于保险、基金、个人投资者等客户。
“8月以来，市场机构对地方债认购热情高涨，一级市场发行发行倍数均在5倍以上，时有10倍以上的全场倍数出现。市场投资人主要关注发行地区的区域分布、发行期限、发行债券的属性等问题，例如投资人对于经济发达地区的债券更加青睐，交易性机构更偏好中短期债券，一般债的发行认购情况要好于专项债。”前述机构人士告诉21世纪经济报道记者。
除了投资热情更高，对于中介机构来说，新环境下地方债承销业务也出现了相应的变化。
“一是参与程度更深，以前券商在地方债承销团一般以一般成员的身份参与，目前以主承销商身份参与的次数越来越多；二是发挥作用越来越大，因为券商主要以市场化的代客投资为主，以前中标量相对较小，现在地方债发行利率市场化程度提高，券商中标量越来越大，在地方债承销量中占比得到提升，发挥的作用也越来越大。”前述债券承销业务人士指出。
“对于券商来说，通过承销地方债，可以拓展了业务渠道加强与各类机构投资者例如城商行甚至一些境外机构的联系，拓宽了债券的销售网络。”中信证券一位受访人士认为，“另外，券商的投标更加市场化，一般位于上限附近，有利于引导利率更市场化，降低融资成本。也会提高了地方政府债，特别是项目收益专项债的信息披露材料质量以及发行的专业化和市场化水平。”
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